探析检察机关如何通过履行公益诉检察讼职能助力黄河流域生态保护和高质量发展

探析检察机关如何通过履行公益诉检察讼职能助力黄河流域生态保护和高质量发展

栾川县人民检察院 张宗航 李 芳 刘玉珂

黄河发源于青藏高原，东流注入渤海，横贯9个省区，干流全长5464公里。作为中华民族的母亲河，黄河安澜成为了中华儿女的期盼。新中国成立后，黄河流域生态治理保护取得了瞩目的成绩，但随着经济社会的发展，黄河流域保护仍面临了一系列的问题，一方面黄河流域面临的水资源短缺、水土流失严重、水源污染严重等形势依然严峻，另一方面相关行政机关存在未转变思想理念、重视程度不够，缺乏相应的监督机制，公益保护不足等问题，使黄河流域治理面临着巨大的挑战。

一、公益诉讼检察参与黄河流域生态保护和高质量发展的法律依据

2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改

检察机关对生态环境和资源的保护成为了公益诉讼案件办理的主要方向，同时也是对上述黄河保护问题的解决提供一种路径。2019年9月18日，习近平总书记在郑州主持召开座谈会，正式将黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。2022年10月30日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过《中华人民共和国黄河保护法》，为黄河流域生态保护和高质量发展提供了强有力的法律武器，也为检察机关通过履行公益诉讼职能助力黄河流域生态保护和高质量发展提供法律依据。

以栾川县为例。栾川县位于豫西山区，境内主要有伊河、小河、明白河、淯河四条河流，其中小河和明白河为伊河支流，属于黄河水系。伊河源于栾川县陶湾镇，流经嵩县、伊川，穿伊阙而入洛阳，东北至偃师注入洛河，与洛水汇合成伊洛河。在2023年4月1日施行的《中华人民共和国黄河保护法》附则第一百二十一条对黄河重要支流用语进行解释，一级支流伊洛河属于黄河重要支流。近年来，栾川县人民检察院通过公益诉讼检察办理一批涉及黄河流域水资源保护、水环境保护、野生动物保护、林业资源保护的行政公益诉讼案件，生态环境和资源保护案件在每年所办理的公益诉讼各领域案件中均占比超50%，为黄河流域生态保护和高质量发展贡献出栾川检察力量。

二、公益诉讼检察参与黄河流域生态保护和高质量发展的栾检经验

（一）提高重视，坚持黄河流域保护高站位。黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记生态文明思想的重要实践，已经上升为重大国家战略。栾川县作为旅游大县，伊河流域的生态环境和资源保护尤为重要。栾川县院牢牢把握“当好党委政府法治助手”工作定位，及时向县委、县人大、县委政法委请示汇报，紧紧依靠党的领导和人大监督支持开展工作。同时调整公益诉讼办案力量，从主管领导、部门主任到助理、书记员、法警、技术人员，打造了一支重点突出、灵活机动的公益诉讼办案团队，实现结构年轻化、工作干劲足、创新能力强。在每一起案件的现场取证、调查核实等阶段，均有法警及技术人员支持，办案力量强大。

（二）科技赋能，实现黄河流域保护高效能。调查取证是公益诉讼检察办案的重要环节，取证是否扎实、完善、有效是后期制发检察建议或起诉的基础。在黄河流域生态环境和资源保护案件办理中，证据来源区别于国有财产领域等其他领域从行政机关调取数据的方式，而是需要公益诉讼办案人员进行现场取证固定。将“无人机”和“3D建模”技术应用于公益诉讼检察工作中，高空航拍、动态跟踪、细节捕捉、精准测量等多种拍摄手段不仅让证据呈现更加详细、精准，也有效解决因地理位置和周边环境等客观条件限制导致的人工调查取证难的问题。栾川县院办理的涉及伊河保护的案件中，通过无人机技术实现整个流域的环境建模，同时解决检察官分身乏术的难题，不用到现场也能通过现场实时传输进行远程指挥取证，高效率完成公益诉讼调查取证，有效节省了司法资源。

（三）加强协作，形成黄河流域保护大格局。黄河流域生态保护和高质量发展不是检察机关的“单打独斗”，也需要环境保护、自然资源、水利水务、农业农村、各级政府的共同努力。因黄河流域集中管辖问题，作为处于黄河流域的栾川公益诉讼检察主要在于监督行政机关依法履行职责。近年来，栾川县院在全市率先建立“河长+检察长”协作机制、“林长+检察长”协作机制，与相关行政机关实现线索移送、信息通报、办案协作、资源共享。同时，随着公益诉讼检察发展，对检察机关履职能力提出了更高的要求，栾川县院依据自身办案需要，邀请相关行政机关工作人员担任检察官助理，在专业领域提供咨询，使检察机关对黄河流域生态保护和高质量发展更加科学精准。

三、公益诉讼检察参与黄河流域生态保护和高质量发展面临的问题

（一）监督力量相对薄弱。公益诉讼检察在近五年来蓬勃发展，通过大量案件的办理积累了一定经验，但是与公益诉讼检察高质量发展以及公益诉讼检察参与黄河流域生态保护和高质量发展的要求仍不相匹配，需要不断提升人员专业素质以适应工作新需要。环境与资源保护领域公益诉讼案件往往涉及到环境评价、污染性质认定等专业性强的业务知识，同时需要掌握的行政法律法规知识较多，公益诉讼办案人员专业知识掌握不够，亟需进一步加强专业培训、提高办案能力。

（二）调查取证难度高。行政公益诉讼案件办理具有相对的滞后性，对于公益损害发生后的案件事实，一方面部分需要进行检验鉴定，鉴定项目成本高、时间长，获取证据的技术性、专业性要求高，对案件的办理形成阻碍。另一方面需要行政机关的配合，针对案件线索内容、事实情况、行政机关执法情况进行移送，但部分行政机关不予配合或者配合度低，造成公益诉讼案件办理质效不高。

（三）监督方式相对单一。目前诉前检察建议是行政公益诉讼参与黄河流域生态保护和高质量发展的重要手段，个案监督也是目前检察机关开展公益诉讼监督的主要方式。在这种形式下，类案群发不仅影响检察机关的权威性，而且增加行政机关的工作负担以及负面情绪，造成检察建议流于形式、缺乏刚性，公益受损问题不能解决。检察建议内容质量不高、不能与行政起诉案件诉讼请求相匹配，造成后期行政起诉案件缺乏，单一的监督方式与公益诉讼检察要求不相符。

四、公益诉讼检察参与黄河流域生态保护和高质量发展的举措

（一）加强学习，提升业务素质。一方面，可以与相关行政机关开展同台培训，通过一同学习了解双方专业知识及办案流程，提升行政机关对与检察监督的配合度。另一方面，提升公益诉讼办案人员的认识广度，对于办案中需要用到的相关设备，如快检箱等设备的学习，能够全面的掌握公益诉讼相关知识，机动的参与到公益诉讼案件办理中，提升办案能力及水平。

（二）提高认识，形成治理保护合力。公益诉讼检察参与黄河流域生态保护和高质量发展不仅需要的是行政机关的协作配合，同时离不开多元化的社会支持体系。一是与更多行政机关建立起“××+检察长”协作机制，建立健全保护工作长效机制，完善与相关行政机关的线索移送、案件通报、联席会议、信息交流等工作协作内容，充分发挥各自职能优势，积极参与社会治理。二是发挥好志愿者参与作用，邀请热心公益人员参与“益心为公”平台，通过志愿者线索提报、线索评估、专业咨询、参与听证、跟踪观察，弥补办案力量不足、专业知识欠缺等问题，更好发挥公益诉讼检察与社会各界认识在黄河流域生态环境保护中的协同作用。三是加强宣传工作，不仅针对公益诉讼检察工作开展宣传，同时针对黄河流域生态保护重要性、必要性以及《中华人民共和国黄河保护法》内容开展宣传，让更多群众参与其中，形成全民参与的保护合力。

（三）注重总结，推动诉源治理。检察机关在公益诉讼案件办理中要充分领会学习最高检工作理念，从追求案件数量到追求案件质量转变。这就要求在公益诉讼案件办理中，要从关注个案公益损害的修复理念到治根本、抓前端、治未病，推动诉源治理理念的转变，通过个案办理发现社会治理中出现的同质性问题，以向党委政府呈送社会治理报告等方式为党委政府决策提供参考依据，助力解决社会治理中的难点、堵点、痛点问题，逐步形成“个案办理-类案监督-系统治理”的法律监督路径，推动立法和制度等长效机制的构建完善，治理效能不断显现。